监所派出院人员分类管理改革之考量
江西省宜春新华地区人民检察院 刘勇
2017年1月江西省启动检察人员分类改革，目前江西省三级院包括监所派出院检察人员分类改革已经基本完成，
但对监所派出院人员分类管理改革为什么要改、人员分类管理改革的价值追求是什么、改革后如何管理等问题还是很有必要进行探讨。
一、现行监所派出院检察人员管理存在的缺陷
目前，监所派出院检察人员的管理，和普通基层检察院一样，基本套用一般行政机关普通公务员的行政管理模式，没有形成自有的特殊管理体系。
（一）派出院检察官的大众化
长期以来，由于检察机关的法律监督职能与内部的司法行政事务管理职能并未很好地相分离；也没有建立严格的检察人员分类管理制度、检察官员额制度；再加上在2001年修改《检察官法》以前，初任检察官的任命不需要通过国家统一司法考试取得法律职业资格，准入门坎低，进入检察机关的人员几乎都可以成为检察官；导致检察官队伍过于庞大，客观上形成了检察官职位的泛化，检察官的大众化。
（二）派出院人员配置不合理化
检察官与其他各类检察人员配备不合理，检察辅助人员比例偏低，造成检察官不得不“事必躬亲”，把许多精力浪费在诸如复印资料、文书归档等勤杂性工作上，这也不符合现代人力资源管理中的“橄榄球”型的人力资源配置模式。而且检察人员混岗混编问题突出，综合管理部门有不行使检察权的检察官，这不仅造成了检察业务部门检察官的紧缺，也使得从事综合管理工作的人员占据了大量的检察官编制。另外，也有工勤人员安排在检察业务部门，这种混岗混编现象违背了司法规律。
（三）派出院检察官管理的行政化
这种完全按照党政机关干部管理的模式，忽视了检察机关的司法属性，造成行政职务和行政职级决定一切。检察官职位和检察官等级有名无实，成为行政职务和行政职级的附属，所有的检察人员都往行政领导职务或非领导职务的‘独木桥’上挤，一些真正行使检察权的检察业务工作骨干，为了解决其职级待遇，也不得不脱离检察业务岗位而流向非业务部门。这种把检察官等同于一般行政机关干部，完全套用行政管理模式的检察人事管理制度，无疑无法体现检察职业的特殊性，不适应司法规律的要求，导致检察权内部运行的行政化。
（四）派出院检察官职业的低保障化
目前在我国监所派出院检察官跟基层院检察官一样没有稳固的职业保障，表现在：身份保障方面，由于我国没有建立检察官任职终身制，检察官有可能像一般公务员一样因种种理由被免职、降职、辞退或者处分。职权保障方面，由于我国实行党管干部原则，导致检察官管理的属地化，而且监所派出院人员容易与被监管单位人员形成“同化”现象，这些都使检察官难以做到依法独立公正行使检察权。经济保障方面，在我国，派出院检察官现行工资制度实行的是普通公务员工资制度，检察官的工资待遇与普通公务员并无差别，甚至还远远低于某些行政机关如国税、地税系统等的公务员。这难以体现检察官独特的社会地位和价值，也导致许多本科以上毕业生不愿选择检察官职业和人才的流失。
（五）派出院人员管理没有突出监所检察特点化
监所检察是新中国检察机关自成立之初就开展的一项传统检察业务。尽管派出院行使县级院职权，但派出院与县级院有着明显的区别，派出院的检察业务都与刑罚执行和监管活动有关，具有鲜明的专业性。按照监所派出院“小机关、大派驻”的要求，派出院更应把检察人员配置在派驻检察室，但事实上，监所派出院素来有“小检察院”之称，在内设机构设置上呈现出“麻雀虽小、五脏俱全”的特点，设置了监察室、政治部、办公室等多个非检察业务部门，且非检察业务部门的人数众多，使得检察业务部门的人数明显不足，这不符合监所检察工作的需要，也导致日常的刑罚执行和监管活动检察监督容易流于形式。
二、监所派出院检察人员分类管理改革的价值追求
（一）应当使监所检察权内部得以优化配置与规范运行，强化驻监狱检察监督职能
目前，江西省三所省院派出院主要职责是对监狱刑罚执行和监管活动实行法律监督，而目前派出院在监所检察权内部配置和运行方面还存在着不尽完善之处，包括监督领域尚有薄弱环节、驻监狱检察监督虚化、监督手段缺乏强制力、监所检察权内部运行的行政化等。这些不尽完善之处严重影响了监所派出院在监所检察权内部的优化配置和规范运行，制约了监所检察权的依法独立公正行使。检察机关是由一定数量的检察人员组成的，检察人员是检察权内部配置与运行的具体承担者，检察权的性质、内容、配置和运行决定了检察人员的管理模式。因而监所派出院检察人员分类管理改革的基本价值追求之一应是确保监所检察权内部优化配置与规范运行，强化驻监狱检察监督职能，同时保障监所检察权依法独立公正行使。
（二）应当保障检察官行使监所检察权的独立性，突出监所检察官的主体地位
目前检察机关在行使检察权时，却处处体现了行政权的特点，比如检察系统中，上级机关对下级机关、上级检察官对下级检察官有指挥监督的‘指令权’而下级有服从义务；……再者，检察机关按照行政区域设置，经费由各级财政拨付，干部由当地政府人事部门管理等等，都体现行政机关的特点。检察业务行政化管理，检察人员也如出一辙，长期以来对检察人员的管理沿用党政干部（主要是行政机关工作人员）的单一管理模式，套用行政机关职务级别划分检察官职务的职级层次，淡化检察官职务的司法属性。监所派出院和监所检察人员跟基层院一样的属地化、行政化管理模式，使监所检察人员难以依法独立行使监所检察权，司法独立无从谈起，司法腐败、司法不公、司法无权威等现象难以根除。而监所派出院检察人员分类管理改革的基本价值追求之一应是保障监所检察官行使监所检察权的独立性，突出监所检察官的主体地位，尽可能地去地方化、去行政化，赋予检察官在案件办理过程中一定的处理决定权、部分程序事项的决定权，依法保障检察官行使监所检察权的独立性。
三、监所派出院检察人员分类改革后的管理
（一）建立检察官办案组，实行检察官办案责任制
检察官办案组是为了保障监所检察权规范运行，在内设机构下设置的，并实行检察官办案责任制和主任检察官负责制的办案单位。在人员结构上，实行“主任检察官+其他检察官+检察辅助人员”的模式。办案组的人员不是固定的，可由检察长根据具体检察业务和全院人员情况进行调配。在权责划分上，赋予办案组相对独立的决定权，主任检察官对其他检察官、检察辅助人员有监督指挥权，其他检察官、检察辅助人员是在主任检察官的主持下开展检察工作。同时实行承办检察官责任制，由承办检察官对其所办案件负责。在管理体制上，取消业务部门负责人审批制，由传统的“承办人建议 部门负责人审核 分管检察长审批”的三级审批制改革为“承办人决定 分管检察长审批”的二级审批制，减少层级审批，由承办人直接接受检察长的监督。部门负责人在办案过程中仅负责组织协调工作，不再对具体案件如何处理进行审批，还检察官以独立思考的处断权、办案权。从而建立起责任明确、高效廉洁、符合司法规律的办案机制。
（二）建立各类人员的考评体系
派出院与基层院一样近年来也一直实行对部门和干警个人的绩效考评，但现行的绩效考评体系存在着考评指标不科学，如在调研工作方面，对检察业务部门与综合管理部门的指标要求是一样，都要求全年要完成省级刊物1篇，市级刊物2篇等，没有突出对检察业务部门和检察官的检察业务考评，考评结果也没有得到充分运用等缺陷。而监所派出院检察人员分类管理改革对派出院的人员分成不同职级、职系。职级、职系的不同就意味着不同的任职资格、招录方式和考评体系。因而，应在实行检察人员分类管理改革的同时，建立起与检察业务工作特点和司法规律相适应的考评体系。
（三）健全监所检察官的职业保障机制
目前，在我国，监所派出院检察官跟基层院检察官一样没有稳固的职业保障，这些都使检察官难以做到依法独立公正行使监所检察权，难以抵抗外界的物质诱惑。因而，应实行有别于普通公务员的管理制度，健全检察官的职业保障。身份保障方面：应对检察官实行单独职务序列管理，健全其晋升机制；职权保障方面：应健全检察官的职权保障，不仅要保障检察机关独立于行政机关、社会团体和个人，更要保障检察官独立于行政机关、社会团体和个人，排除外界的干涉；经济保障方面：应健全检察官的经济保障制度，实行检察官单独的职务序列、晋升机制和薪酬体系，取消现有检察官的行政级别，不再按行政级别和行政区域划分发放津贴，统一按检察官等级发放检察官津贴，检察官待遇不与行政级别挂钩，而与检察官等级挂钩，建立与检察官等级配套的薪酬体系。
