派驻监狱检察监督：问题检视与体系建构

刘勇*

 

[内容摘要] 目前派驻监狱检察监督工作的相关规范性文件为数不少，但存在着更迭频繁、新旧不一、“政出多门”、“各自为政”等问题，同时派驻监狱检察监督工作也面临着监督力度不断加大，但查办案件力度不大、监督实效不理想、监督范围太广等现状，且存在着派驻检察立法依据不足、派驻检察院体制设置不科学、监督理念更新不及时、监督程序设计不完善等问题，因此应从规则体系、组织体系、方法体系、保障体系等方面建构立体化的派驻监狱检察监督体系。

[关键词] 派驻监狱  检察监督   问题检视   体系建构

 

2016年7月20日，最高检曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上首次提出检察监督体系的概念，[①]而构建刑事执行检察监督体系关系到检察监督体系的力度与成效，其中派驻监狱检察监督体系是刑事执行检察监督体系的重要组成部分。近年来，各级检察机关不断加大对刑罚执行和监管活动的监督力度，但是频频发生的“牢头狱霸”、在押人员非正常死亡、违法变更刑罚执行、体罚虐待被监管人等如2014年广东健力宝集团原董事长张海违法减刑案、黑龙江讷河监狱服刑罪犯利用手机网络诈骗、敲诈勒索案等被媒体披露后，又一次把派驻监狱检察监督工作推到了舆论的风口浪尖，因此，建构更加符合法治精神和司法规律的派驻监狱检察监督体系，显得尤为必要和紧迫。

一、梳理与透视：派驻监狱检察监督之文件

（一）派驻监狱检察监督部分相关规范性文件之梳理

时间	文件名称	内容摘要
1979年通过，1997年修订	《刑法》	第79条“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书。……”
1979年通过，1996年第一次修正，2012年第二次修正	《刑事诉讼法》	第262条“……,应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。” 第265条“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”
1994年通过，2012年修正	《监狱法》	第34条第2款“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间向人民法院提出书面纠正意见。对于人民检察院提出书面纠正意见的案件，人民法院应当重新审理。”
1979年通过，1983年修订	《人民检察院组织法》	第2条第2款“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”
1997年通过，1998年第一次修订，2012年第二次修正	《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》	第654条第1款“对人民法院减刑、假释裁定的纠正意见，由作出减刑、假释裁定的人民法院的同级人民检察院书面提出。”
2013年通过	《人民检察院执法工作基本规范（2013年版）	该执法规范在第八编“监所检察”第一章中对监所检察作出了一般规定，包括对监狱实行派驻检察为主，巡回检察为辅的检察方式。第二章对监狱检察作出了专门规定。
2008年通过	《人民检察院监狱检察办法》	该办法规定了人民检察院对监狱提请减刑、假释活动实施检察的内容和办法，监狱检察工作实行“一表八志”的检察业务登记制度。
2003年通过	司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》	第15条“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时，应当将提请减刑、假释的建议，书面通报派出人民检察院或者派驻检察室。”
2006年通过	《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》	建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制。
2016年通过	《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》	该规定对“可以减刑”、“确有悔改表现”、“立功表现”等情形作出了具体解释。并对减刑起始时间、间隔时间、减刑幅度等作出了规定。
2015年通过	《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》	该决定对如何改进派驻检察、巡回检察、专项检察、巡视检察等四种监督方式，如何强化检察建议、纠正违法、查办职务犯罪等三种监督方式提出了具体意见。

（二）派驻监狱检察监督部分相关规范性文件之透视

从上述表格对派驻监狱检察监督工作的部分相关规范性文件的梳理，可以发现，相关规范性文件为数不少，反映出国家加强和规范派驻监狱检察监督工作的力度，但也可以看到：一是相关规范性文件更迭频繁，目前人员少又参差不齐，监督任务重的派驻监狱检察部门来说应接不暇，有的还未消化就有新的指导意见出台，而有些文件只是频繁更新部分内容，原有文件并没有因为部分内容更新而废止，以致于派驻监狱检察部门难以区分和把握规范性文件之间的差异，感到无所适从；二是相关规定散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》和两高司法解释等不同层级不同效力的规范性文件中，没有一部统一的刑事执行法；三是相关规范性文件“政出多门”，不仅存在检察文件、法院文件、监狱管理行政文件，还因各自部门、省份不同的理解而规定不同的实施意见或细则，导致执法办案标准不统一甚至相互冲突，浪费了司法资源；四是相关规范性文件提出的一些检察监督制度如逐案审查、全过程同步监督、网上信息共享等，因派驻检察部门现有人员配置和技术条件局限等而面临尴尬，制度预期的监督目标的实现大打折扣；五是贯彻着“职权本位主义”思维，基本排除了与减刑假释有直接利害关系的受刑人参与到检察监督中来。[②]

二、实践与困境：派驻监狱检察监督工作之现状

（一）从监督力度看，派驻监狱检察监督工作力度整体上在不断加大

年份	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
单位（人）	9833	10813	11872	14510	16708	23827	20062	23831

图1 2009—2016年人民检察院监督纠正减刑假释暂予监外执行不当情况统计图[③]

 

从上图表的统计数据可见，人民检察院监督纠正“减假暂”不当的人数整体上逐年上升，从2009年的9883人上升到2016年的23831人，由于2014年最高检在全国检察机关开展减刑假释暂予监外执行专项检察活动，因而2014年监督纠正“减假暂”不当的人数为23827人，略高于2015年的20062人，表明派驻监狱检察监督力度在不断加大，体现出国家全面加强和规范派驻监狱检察监督的决心与勇气。

（二）从查办案件看，查办监狱警察职务犯罪案件力度不大

查办监狱刑罚执行与监管活动中的职务犯罪是派驻监狱检察监督的主要职责之一，也是加大派驻监狱检察监督力度，增强监督实效的有力措施。司法实践中，监狱系统有着相对隔离、封闭的特点，且监狱警察熟悉法律，一般具有较强的反侦查能力和较多的自我保护手段，直接或间接利用其职务、地位等有利条件实施犯罪，将犯罪行为置于正当的职务行为掩盖之下，作案手段狡猾隐蔽，往往案前精心策划案后刻意隐瞒，使得其违法犯罪行为难以被他人察觉，发现案件线索难；同时取证对象多为罪犯及其亲友，其害怕监狱警察打击报复，又担心自己通过不当手段获得的减刑假释暂予监外执行被撤销，其隐匿事实、抵触调查心态突出，取证难度大；因而，监狱警察职务犯罪案件存在查办难、查办力度不大等现状。据最高检2015年工作报告，2014年查办违法“减假暂”背后的职务犯罪252人，相对于2014年查办的受贿犯罪14062人、国家机关工作人员渎职侵权犯罪13864人[④]来说，数量少，力度不大。

（三）从监督实效看，派驻监狱检察监督实效不理想

目前，派驻监狱检察监督质量不高、权威缺乏、效果不理想，是困扰派驻监狱检察工作开展的因素之一，而影响监督实效的因素纷呈复杂：从监督力量看，派驻监狱检察监督工作涵盖了从收监、日常教育管理、出监等全过程，实际上就是要对每一个罪犯的服刑全过程进行跟踪，这需要大量的人力投入，但目前派驻监狱检察部门人员少，工作量之大与人员配置不足的矛盾十分突出，影响了监督实效；从监督水平看，由于人少任务重等原因，监狱检察监督触角不深，很难做到全面全程同步监督，对监狱提请减刑假释暂予监外执行的材料也多是书面审查，很难去核实调查，有的存在着迫于压力不敢监督、碍于情面不愿监督、疏于学习不善监督的情形，使得监督实效大打折扣；从监督手段看，主要是提出书面纠正意见、发出检察建议书，这种监督手段仅仅停留在建议层面，缺乏强制力，其落实还有待于监狱的自觉和检察机关的督促，[⑤]现实中存在着监狱对检察机关的纠正违法意见书、检察建议书不理不睬、甚至束之高阁的现象，影响了检察监督的权威与实效。

（四）从监督范围看，派驻监狱检察监督工作范围太广

派驻监狱检察部门不仅要重点深化减刑假释暂予监外执行同步监督，继续加强对服刑人员中“有钱人”“有权人”刑罚变更执行活动的监督，强化对提请、审理、裁定、决定、执行等各个环节的同步监督，也要深入服刑人员的劳动、学习、生活三大现场开展日常监督工作，还要集中人员、集中时间对监狱刑罚执行和监管活动中的突出问题不定期地开展专项检察活动；既要重视执法监督，又要查办监狱警察职务犯罪；“驻监检察室的工作职责不仅包括监督监狱的刑罚执行和监管活动，还包括对监狱之外的有关国家机关的活动进行检察监督。这些狱外监督工作包括对法院减刑假释审理活动和裁定的监督，以及办理监狱罪犯的诉求、保护罪犯合法权利等。”[⑥]可见，大到监狱监舍的建筑安全、小到罪犯的伙食卫生都要予以检查监督，可谓对监狱的方方面面都要予以关注，检察监督范围广、内容纷杂。

三、反思与检视：派驻监狱检察监督工作之问题

（一）从监督依据看，派驻检察立法依据不足

由于刑事执行检察的监督对象和监督内容的特殊性，决定了它与其他检察监督职责相比，具有自己独特的监督方式，派驻检察是刑事执行检察监督的主要方式。“派驻检察，是指人民检察院在监狱、看守所等监管场所设置派驻检察室或者派出检察院，对监管场所的刑事执行活动进行近距离、实地、即时监督。”[⑦]派驻检察有利于全面、动态地掌握监管场所的情况，并且能够及时制止和纠正监管中的违法行为。但是，“我国《宪法》和《人民检察院组织法》只明确了检察机关的法律监督地位和对刑罚执行予以监督的权力，并没有规定检察机关可以向监狱、看守所派驻检察室或者检察院这种专门监督方式，现行派驻依据是最高人民检察院在1987年制定的《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》第37条和2001年最高人民检察院制定的《关于监所检察工作若干问题的规定》第7条。”[⑧]还有2006年通过的最高检《关于加强和改进监所检察工作的决定》、2008年通过的最高检《人民检察院监狱检察办法》以及2015年通过的最高检《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》等都强调了要坚持派驻检察这一具有中国特色的刑事执行监督方式，健全派驻检察工作制度。但是这些规定的权威性远远低于法律，只是检察机关内部规定，对检察系统内部而言效力层次较高，但对外其效力层次低，一些被监管的机构对这种监督方式心有疑虑，甚至对派驻检察的合法性提出了质疑，接受监督的意愿大打折扣，甚至可能产生抵制监督的心理。[⑨]

（二）从监督机构看，派驻监狱检察监督机构体制设置不科学

目前江西省派驻监狱检察院的管理体制是省院派出市院代管的模式，派出院没有同级党委、政法委、人大与政府，派出院不对所在地的市级党委、政法委、人大与政府报告工作，难以取得它们的支持，而与派出院的上级院相对应的省级党委、政法委、人大与政府也不直接听取派出院的工作报告，上级院在向省级党委、政法委、人大与政府报告工作时，很少将派出院的工作作为一项报告内容，省级人大常委会也很少专题听取派出院的工作情况，省市院联系基层院时又往往不包括派出院，这种领导体制不利于监所派出院的科学发展。同时省院派出市院代管的派出院与代管的市院的关系没有理顺，容易出现“代而不管”、“既管又不管”的“两不管”与工作不够协调现象，派出院与派出它的省院执检部门的关系也没有理顺，省院执检部门对派出院的业务指导也比较薄弱；同时派出院业务工作目前往往既接受市院监所处的指导和管理，也接受市院对口部门如反贪、反渎局等的指导和管理，指导管理关系不畅，工作的沟通与协调存在诸多不方便，现实中出现多头管理、多头负责而实际解决问题少的现象。

（三）从监督理念看，派驻监狱检察监督理念落后

最高检曹建明检察长指出：“将监所检察机构统一更名为刑事执行检察机构，这不是简单称谓改变，是新形势下刑事执行检察工作布局的调整，是工作职责、工作方式、工作理念的重大转变。”[⑩]2015年通过的最高检《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》明确提出：要牢固树立维护刑事执行公平公正、维护刑事执行场所监管秩序稳定、维护刑事被执行人合法权益、维护社会和谐稳定“四个维护”有机统一的刑事执行检察工作理念。对照“四个维护”的工作理念，当前派驻监狱检察人员受传统文化和法律思维的影响，存在着“重监管轻保护”的思想，实际工作中，只注重刑罚执行和监管活动的监督，忽视了对受刑人的人权司法保障，而受刑人虽然受到刑罚处罚，但仍然享有没有被剥夺的权利如生命权、健康权等，保障受刑人的人权是派驻监狱检察职能的另一品格。也存在着“重办事轻办案”的思想，长期以来，派驻监狱检察业务大多作为日常事务性工作来处理，偏重于对监督活动的记录，缺乏对违法情形的事实认定、证据收集等，没有案号、结案报告和案件卷宗[11]，没有把核心监督业务如刑罚变更执行监督、事故检察等作为案件来办理，没有形成合理的办案模式开展监督工作，直接影响了刑事执行检察的监督质量和监督实效。还存在着“重配合轻监督”的思想，派驻监狱检察部门与监狱之间是监督与被监督的关系，但要开展有效的监督，又要依赖于被监督者监狱的配合，而且派驻监狱检察人员一般相对稳定，长期与监狱警察同处一地，一起工作、一起生活，有的还结为亲戚关系，其结果导致强调相互之间配合多、支持多，监督不足，对保障服刑人员合法权益和监督监狱警察正确履职关注不够，难免造成监督虚化。

（四）从监督程序看，监督程序还有待完善

刑事活动整个过程分为五个阶段，即立案、侦查、起诉、审判、执行。现行刑诉法经多次修订，前四个阶段的规定已基本完善，可操作性强，但对减刑假释仅是第262、263条作了简要的程序规定，从刑诉法规定的内容与篇幅上对比，存在着“重处罚轻执行”的情形，给人感觉剥夺某个人的人身自由（刑罚处罚），法律有着较为明细的规定和要求，而缩短某个人被剥夺的人身自由期限（减刑假释），却规定得过于原则、细化不够、操作性弱。同时根据刑法第79、82条、刑诉法第262条之规定，对于犯罪分子的减刑、假释，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，这一规定有可商榷之处。监狱等刑罚执行机关为司法行政机关，行政权不具有启动法院审理程序的性质，且减刑假释的提请权应为司法权，而检察权的程序属性决定了其具有启动法院审理程序的性质，故应将减刑假释的提请权赋予检察机关更为合理。[12]同时根据刑诉法第263条之规定，人民检察院如果认为人民法院作出的减刑、假释裁定不当的，可以提出纠正意见，人民法院应当重新组成合议庭进行审理，但纠正意见缺乏法律强制力和执行力，监督力度有限，难以保障减刑假释裁定的有效救济，可考虑设置二审程序，赋予检察机关对减刑假释裁定的抗诉权。[13]

四、批判与建构：派驻监狱检察监督体系之完善

（一）建构规则体系：应制定一部统一的刑事执行法

通过上文对派驻监狱检察监督工作的部分相关规范性文件的分析可知，文件数量为数不少，但存在着更迭频繁、新旧不一、“政出多门”、“各自为政”等问题，为确保派驻监狱检察监督职能的全面落实，应尽快制定一部统一的《刑事执行法》，明确规定人民检察院对监狱刑罚执行和监管活动的监督职权、监督范围、监督手段和监督程序等，明确检察建议书与纠正违法意见书的法律强制力，特别是应明确派驻检察的法律地位，解决派驻检察法律依据不足的问题，应将《人民检察院组织法》第2条第2款修改为“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域或者监狱、看守所等封闭性监管场所设置人民检察院、检察室，作为派出机构。”从而在立法上明确派驻检察的法律地位。[14]

（二）建构组织体系：应尽快理顺派驻监狱检察院的管理体制

根据“谁派出、谁管理”的原则，将监所派出院统一由省院派出并直接领导管理，为省院的下属机构,人财物由省院统管，经费保障、编制人事、干部提拔等统一由省院协调管理，派出院向省院负责并报告工作，由省院向省人大常委会定期报告派出院检察工作情况，并接受省人大及常委会的监督制约，改变目前这种省院派出市院代管，派出院没有同级党委、政法委、人大与政府的模式。同时根据对等监督原则，监督者与被监督者级别、规格应该对等，因为我省监狱都是省属监狱，级别为正处级，因此派出院也应保留现有规格为正处级。同时全省应统一命名规范监所派出院，既然是省院派出应明确定位和命名，可按成立历史年份命名为江西省人民检察院第一派出院、第二派出院、第三派出院等。同时根据“归口管理”的原则，为解决多头管理的问题，应理顺派出院与派出它的省院执检部门的关系，派出院的全部工作应归口省院执检处，派出院遇到事情均应向省院执检处请示汇报，涉及其他业务部门的工作，由省院执检处按归口负责的原则，协调相关部门解决，省院对派出院的领导管理均通过省院执检处实施，派出院的人财物和业务工作一并归省院执检处管理，由省院执检处对派出院制定统一的目标管理考评办法，以促进和调动各派出院的工作积极性。

（三）建构方法体系：应赋予检察监督手段的强制力

“工欲善其事，必先利其器。”派驻监狱检察权的行使必须依靠强有力的监督手段作保障。司法实践中，派驻监狱检察监督手段主要是提出书面纠正意见、发出检察建议书，但纠正意见和检察建议的效力失之于软，其落实还有待于被监管单位的自觉与检察机关的督促，对被监管单位没有强制执行力和约束力，为确保监督实效，应赋予检察监督手段的强制执行力和法律效力，“建议法律规定：人民检察院提出纠正违法意见的，监狱应当纠正并将纠正情况书面回复人民检察院，对于无正当理由拒不纠正的，应当依法追究有关人员的责任。对于人民检察院发出的检察建议，监狱等机关无正当理由的应当采纳并反馈处理或整改情况，不采纳建议的，应当说明理由。”[15]同时应赋予派驻监狱检察部门提请惩戒权，建议法律规定：人民检察院认为监狱工作人员违纪违法应当给予处分的，可以提请监狱或其上级主管部门予以惩戒，并将结果回复检察机关；[16]认为监狱工作人员不适宜继续直接管理被监管人的，可以建议监狱或其上级主管部门更换工作人员。

（四）建构保障体系：应加强队伍和信息化建设

目前派驻监狱检察工作面临的主要问题之一是人员少任务重，因此，应配齐配强派驻监狱检察人员，增加人员编制，把综合素质好、监督能力强的检察业务骨干充实到派驻监狱检察部门；并建立和落实派驻检察人员定期轮岗交流和任职回避制度，“派驻检察人员在同一监狱工作5年以上的，必须轮岗交流；对于近亲属为监狱警察以及与监狱警察有其他利害关系的检察人员，应该按照干部管理制度的有关规定，实行任职回避。”[17]同时推进派驻监狱检察队伍正规化、专业化、职业化建设，提高职业素养和专业化水平，及时更新监督理念，大力弘扬“忠诚、执着、担当、奉献”的张飚精神，大力开展业务培训和岗位练兵，加强司法能力建设。

科技强检，信息化是关键。在当前派驻监狱检察工作人员少任务重的情况下，更应当重视和加强信息化建设，充分发挥信息化手段在动态监督、固定证据、提高监督效率等方面的积极作用，包括加强派驻检察室与监管场所信息联网、监控联网和检察专线网支线“两网一线”建设和使用，实现执法信息自由交换和动态监督；会同法院、司法行政机关等部门共同建立减刑假释暂予监外执行网上协同办案平台；“逐步建立检察机关与法院、公安、司法行政机关等部门横向共享的刑事执行信息共享平台，实现刑事执行信息互联互通和刑事执行所以环节向检察机关公开，提升检察监督实效。”[18]