党的二十大报告指出，完善公益诉讼制度。自党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，该制度由试点到写入法律再到日渐丰富的实践，展现了党通过整合治理资源，进而解决诉源治理问题的中国智慧。人民检察制度自创立之日起就把人民立场、人民利益、人民福祉作为各项工作的出发点、落脚点，坚持“以人民为中心”的客观立场，坚守“公益代表人”角色。公益诉讼的创设、发展与人民检察制度的设立密不可分，是共产党人通过开展法制建设扞卫新生革命政权和广大人民群众权利的必然结果。在世界范围内，从大陆法系国家与英美法系国家检察制度发展历程来看，检察机关始终自觉不自觉地承担着保护公益职责。在我国，检察制度创建伊始，都被赋予了保护公益的使命和职责，即便公诉本身，也属于公益保护的应有之义。我国检察公益诉讼制度，是在吸收人类文明的优秀文化成果、尊重检察机关发展的特殊历史规律、总结经验教训基础上而萌芽、建立与发展的。早在新民主主义革命时期，检察院就具备了相当程度的法律监督色彩，在根据地立法和法律实践中，检察机关的公益诉讼职能已初见萌芽。

根据地检察权的配置体现浓厚法律监督色彩

公益诉讼主要分为行政公益诉讼和民事公益诉讼，行政公益诉讼是对检察机关法律监督权的深化，是对特定公益相关监督事项的重视。虽然一开始在特定的历史环境下根据地采取了“审检合一”的机构设置体系，直到1946年才成立了“陕甘宁边区高等检察处”，才在检察体制上实行审检分立制，但当时检察权的运行已经呈现了浓厚的法律监督色彩。早在1931年，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《工农检察部的组织条例》，其第二章就规定“监督苏维埃的机关”。之后，根据地的法律又对以上规定进行了进一步细化，使检察权的行使走向规范化和体系化。1939年4月颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定检察员职权共为8项，其中第7项为“监督判决之执行”。1946年10月颁布的《陕甘宁暂行检察条例》与1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定的检察职权范围相比，《陕甘宁暂行检察条例》增加了监督权的内容，既包括对违反宪法、刑事法规行为之监督，也包括对违反行政法规行为之监督。

此外，《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》第15条规定，检察长对高等法院判决如有不同意见，有权向边区政府提出控告。对于检察长提出的控告，边区政府或者组织特别法庭予以审理，或者交还高等法院复审。这在一定程度上为后来新中国检察机关审判监督权提供了实践依据。综上，虽然检察机关的设置存在不同时期的差异，但根据地法律文本中“检察”一词的使用，至迟到《陕甘宁暂行检察条例》，法条中的检察机关已经极具法律监督色彩。

根据地检察制度相关规定体现维护国家利益、公共利益的检察职责

人民检察制度是在根据地社会主义法制实践中产生的，以维护广大人民群众的利益为目的。1933年《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》第16条规定：“如果发生了贪污腐化，消极怠工，压制强迫或其他违反选民群众公意，违反苏维埃法令的行为的分子，即帮助市苏维埃工农检察委员会进行对于这些不良分子的检举。”此处的“群众公意”被写入法律就是对检察机关开展公益相关事项工作的法理依据。1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定的检察员职权第6项为“为诉讼当事人，或公益代表人”。可见，此时已经明确了检察院作为公益代表人的法律地位。1946年颁布的《陕甘宁边区暂行检察条例》对以上内容进行了进一步的细化和修改，其将检察职权分为10项，其中第4项规定“关于一般民事案件内之有关公益事项，如土地租佃、公营事业、婚姻等”。此处明确将公益事项扩展到具体的民事法律关系范畴。

从上述陕甘宁边区检察立法对检察权的规定变化来看，一方面，检察职权呈扩张趋势，从侦查、检举刑事犯罪的司法监督已经逐渐扩展到侦查、检举行政违法的一般监督；另一方面，检察职权走向法律化和专门化，从最开始基于政治需要主要监督苏维埃机关分配土地的经济政策到对全面监督国家机关遵守宪法、法律，这就为公益诉讼制度萌芽奠定了法律根基。由此，无论是《陕甘宁边区高等法院组织条例》，还是《陕甘宁暂行检察条例》，都在一定程度上规定了检察机关的“公益诉讼权”。这些规定展现了检察机关公益诉讼早期的雏形，使得边区检察机关对于公益诉讼事项，可以在调查后根据案件不同情况按照刑事、民事、行政程序处理。

根据地检察机关的具体工作也显示出对公益相关诉讼事项的重视

我们党在检察机构成立初期，就十分重视通过法律语言的通俗化来践行以人民为中心的思想。凡是涉及群众切身利益的控告，工农检察机关都给予相当程度的重视。为推动公益表达机制的建设，根据地还创设了群众团体代表制度。1932年《裁判部的暂行组织及裁判条例》第23条规定，开庭审判时，与群众团体有关系的案件，该群众团体也可派代表出庭做原告人。此外，因为革命战争的特殊形势，检察机关关注的公益重点主要是检查参战备战工作、分配土地工作、优待红军家属工作。正因为检察机关对公益的重视，苏区诉讼才被称为“人民诉讼”，才为我国司法工作的现代化奠定了基础。为保障公益相关诉讼的顺利进行，根据地还在各乡设立过人民检察员的职务，并设立了人民法庭作为群众性的临时审判机构。梳理这段历史可以看到，检察机关作为公益代表人，对侵犯公共利益的行为有权提起公益诉讼有其历史依据。根据地的法制建设已萌发出若干公益诉讼制度的萌芽。公益诉讼制度的探索、建立与完善正是我国检察工作人民性的重要体现。

新中国成立后，1949年12月，我国就颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，规定检察机关对一切违反劳动人民利益的民事诉讼和其他行政诉讼，都可以国家名义参与其中的内容。之后，1951年《各级地方人民检察署组织通则》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及1954年的人民检察院组织法都有类似的法律规定，但由于当时法律规定不明确等原因，检察机关公益诉讼职能一直未得到有效发挥。在1979年的人民检察院组织法中收缩了检察权范围，直至2017年在民事诉讼法和行政诉讼法中确立了检察公益诉讼制度的内容。从历史走到今天，作为具有中国特色的制度，检察公益诉讼制度既是党在破解公益保护难题上的治理创新，也是对红色传统检察文化的优秀传承。

新时代，在习近平法治思想指导下，公益诉讼制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，也是对红色传统法律文化基因的继承和创新。根据地时期的检察制度建设不仅确立了法律监督的职能，更在立法和实践上拥有了公益诉讼的萌芽。正因如此，由检察机关提起公益诉讼的制度路径，是中国共产党在马克思主义基本原理指导下，领导人民政权和人民检察工作在实践中不断探索发展起来的，适应经济社会发展新要求和法治建设实际，必将在促进经济社会高质量发展中发挥重要作用。

（作者为西南政法大学刑事检察研究中心研究员）