省级以下跨行政区划检察改革之探索
——以台湾地区检察制度为镜鉴
林承杰 王晓柔*
【摘要】跨行政区划检察改革是近年司法改革的创新探索之一。经过几年探索，形成具有代表性的“上海模式”和“北京模式”，但试点经验却未能成功转换为立法成果。本文简要阐述跨行政区划检察改革的背景和目标，分析改革过程中面临的错位设置、案件管辖、办案力量等现实困境，通过借鉴台湾地区跨行政区划检察机关设置、案件集中管辖、检察专业化、排除司法干预等方面的有益经验，旨在以目标为导向，厘清省级以下跨行政区划改革思路，提出制度完善之路径。
【关键词】跨行政区划 检察改革 组织架构 案件管辖
一、省级以下跨行政区划检察改革之动因
（一）跨行政区划检察院的设立与改革
1.“名实不符”型跨行政区划检察机关的设立动因与特点
省级以下跨行政区划检察机关，凡有三类：一为各直辖市设立的分院，司法辖区与行政辖区并不重合，但创设目的仅为满足审级需求，并无刻意避免行政干预之意，亦无特殊案件集中管辖之责；二为部分地级市院为开展监所工作而设置的派出院，名虽为“某地区院”，实则有监所可驻而无地区可辖；三为应对特殊地区、特定领域案件设立的专门检察院，该类检察院名含“农垦、铁路、林区、矿区、油田”之属，与当地行政机关保持一定距离，依托政经一体的单位管理区域，拥有独立于当地行政区划的司法辖区。
上述三类跨行政区划检察院，第一类检察院虽有跨行政区划之权却无规避行政干预之计，第二类检察院虽有跨行政区划之名而无对应的司法辖区，第三类检察院虽司法辖区与所在行政区划不合，但实际上其司法辖区与单位管理区域并无分离。上述“跨行政区划检察院”均属“名跨而实不跨”，无法满足顶层设计对跨行政区划检察院的要求，遂有对其改革之议。
2.“名实相符”型的跨行政区划检察改革
（二）检视跨行政区划检察机关改革之动因
1.《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的相关规定
习近平总书记关于《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所做说明中，指出了改革的部分动因：“随着市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”
2.《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》的相关规定
《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》经由中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过，该会议通过列明目标的方式明确了改革的动因，公开报道指出：“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”
从上述政策内容中不难发现跨行政区划检察改革的主要动因有二：宏观上，预防和解决检察权地方化、经济案件中司法地方保护主义所导致的司法权“中央事权”属性弱化的问题，协助建构中央与地方、政府与市场的新型关系，确保地方政府依法行政，保障市场经济免受行政权不当行使的侵扰；微观上看，排除个案办理和法律监督中地方行政当局、组织和个人的干扰，推进特殊案件的专业化办理，保障司法权在司法活动中的正确行使。
二、跨行政区划检察改革之实现路径
以跨行政区划检察改革的动因为出发点，可以将改革目标分为两大部分：一是在创新检察体制，建立起与行政区划适当分离的司法管辖制度；二是提升特殊案件办理水平，提升司法队伍的职业化、专业化水准。前者要求设立合理跨行政区划检察机关，后者要求为该类型机关合理分配案件和人力资源。
（一）“核心在跨”：依托分院、派出院和专门检察院开展改革试点
跨行政区划检察改革开启之初，对于如何进行改革，曾有四种不同观点：一是由现有省市检察机关派出机构或分院作为主体实施改革；二是创设新的专门检察院作为主体实施改革；三是合并各地市检察院、构建跨省大区域检察院进行改革；四是依托现有铁路运输检察院开展改革。
就现行改革来看，2014年底的改革试点采取了第四种思路，仅有上海、北京等铁路检察分院，长沙、南京等铁路基层检察院均作为试点单位参与改革。不同的是，2021年的改革将第一种思路也纳入试点，《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》明确要求：铁路、林区、农垦、矿区等省级人民检察院派出机构均纳入试点范围，派出监所检察院亦要逐步转型参与试点。
（二）“重点在特”：针对特殊案件集中办理开展改革
根据《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，改革目标为“构建普通案件在行政区划检察院审理、特殊案件在跨行政区划检察院审理的诉讼格局”。何为特殊案件？归纳《关于开展跨行政区划检察改革试点工作的通知》的相应规定，可将其分为五类案件：
第一类属于试点单位原有管辖的案件，如地级市派出的监所检察院办理的监所案件、铁路运输检察院办理的铁路运输过程中发生的刑事案件。
第二类属于易受地方干扰的案件，如容易滋生地方保护主义的不便由行政区划检察院办理的部分民事案件、行政案件、行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件、刑事申诉案件，以及地方司法人员职务犯罪案件。
第三类属于危害范围跨行政区划、管辖存在争议、单一辖区取证困难的案件，如生态公益诉讼案件、环境资源类刑事案件等。
第四类属于缺乏对应专门检察机关监督的案件，如金融、知识产权、海事、互联网等法院审理的民事案件的申诉案件等。
第五类属于非地方侦查主体办理的案件，如海警局、海防支队、水警支队、民航公安、铁路公安等与地方紧密程度较低的侦查机关办理的案件。
三、跨行政区划检察机关试点之困境与原因
2014年12月28日,首家改革后的跨行政区划检察院成立。 4年后《人民检察院组织法》经全国人大审议通过修改决定时，全国人大却未赋予最高检设立跨行政区划检察院的当然职权，该法草案第二十一条设立跨行政区划检察院的建议未被采纳。究其原因，由于试点经验不具备全国推广的条件。就改革实现路径来看，存在如下困境：
（一）“因位分离”：试点的动因与试点地区存在错位
所谓“因位分离”，是本文用于改革动因与改革试点单位所在地区实际情况之间存在一定错位现象的词汇。如前文所述，改革试点的动因可简要归纳为排除地方干扰和实现专业化办案。这一类问题，多发于经济社会落后、法治教育不足、寻租现象严重的地区。然而就试点地区而言，上海、北京、广州、长沙、南京、合肥无一不是中心城市，其中上海、北京、广州各地区更是在政务透明度上名列前茅。改革所欲解决的问题多发地，和改革所试点地出现了明显的脱节，那么试点的结果又将如何体现改革成果呢？事实上，就目前来看，北京、上海、广州总结的试点工作经验中，均未提及检察机关“抵御”地方行政、司法当局干扰的成效，足以说明错位问题是确实存在的。
（二）“特案不特”：试点单位案件管辖标准设置存在问题
破除检察权地方化、地方司法保护主义的改革动因，决定“特案”应当具备容易受到地方行当局干预或司法当局包庇的特征。然而试点单位管辖案件类型存在问题：
第一类“试点单位固有管辖案件”基本不具备该特征，如铁路线路多发小额盗窃案件，何来地方干预、当局包庇之说？此类案件在法律规定更改之前必须由试点单位管辖，但在改革之后则未必要归于试点单位。
第四类“缺乏专门监督机关”的案件虽需要法律监督，但该类案件却罕见行政机关干预之问题，仅仅是缺乏相应机关进行法律监督。若一律归于跨行政区划检察院管辖，则发达地区试点单位可能要同时对接互联网、海事以及未来可能设立的行政、家事、知识产权各类专门法院，必然检力不足。
第五类“特殊主体侦办案件”仅有侦办主体特殊，案件性质并无特殊之处，“大交通”案件通常案情简单、金额不大，并无引发地方司法保护主义、地方行政机关干预风险，对其跨区管辖不免浪费司法资源。
为何试点地区管辖案件如此繁杂，无内在逻辑可循？究其根本，第一类案件是由于无其他院可承接该类案件，试点单位不得不继续承办；第四类、第五类案件则是由于试点单位将自身定位为“不管部，意图发挥管辖兜底作用而主动出击截取案源。
然而，这种案件管辖的设置很可能是对改革目标的误读——改革的目标，不是只让普通行政区划检察院办理简单属地案件，而是让跨行政区划检察院办理可能受到地方干预的重大、特殊的案件。将普通行政区划检察院认定为只办理地方公安、监察委移送案件的检察机关，显然是对改革精神的误读。专门检察院的管辖应该标准简单化、受案应当专门化，而不是反过来让普通检察院的受案范围变得简单化。
（三）“特而不专”：试点单位专业化办案力量不足
将特殊案件集中办理，司法当局自然有打造专业化办案团队、优化人才配置的通篇考虑。然而在试点过程中，以下问题却在改革中暴露出来：第一，铁路检察院、派出监所检察院本身办理案件数量少、类型少，缺乏专业人才；第二，铁路检察院、派出监所检察院编制少、内设机构数量少，刑检部门数量更少，难以承载案件专门化办理的要求。
上述问题，有论者指出可通过人员调配和机构改革予以解决。但是问题在于：即便调配足够多的人员、设置足够多的机构，恐怕也难以满足“各类特殊案件都管，各大特殊案件办理团队专业化”的需求。以福建省泉州检察院为例，其案件数量常年省内前列，但是专业化办案团队培育为人熟知的只有金融犯罪检察部和“刺桐花”未成年人检察团队。若在福建设立跨行政区划检察院以管辖上述改革方案规定的所有案件，则我们难以想象该院可以在铁路、水路、航空等“大交通”案件、生态公益诉讼、环境资源犯罪、重大民事和行政检察监督、海事案件检察监督、互联网民事案件检察监督、刑事申诉案件、职务犯罪案件、海警局案件等关联性极弱、对接部门极多的各类案件中都建成专业化团队。或以一省之检力，未必可供上述十余种专业化团队所需之专家。
四、台湾地区跨行政区划检察之镜鉴
（一）台湾地区跨行政区划检察机关的类型
台湾地区检察机关的跨行政区划管辖，根据管辖的原因不同，笔者将其分为三种类型：根据诉讼便利原则跨行政区域管辖、根据案件类型集中管辖、根据侦办需求集中管辖。
1.根据诉讼便利原则跨行政区域管辖
台湾地区19个地方检察署中，台北地方检察署、士林地方检察署、板桥地方检察署、新竹地方检察署、基隆地方检察署、台中地方检察署、嘉义地方检察署、台南地方检察署、高雄地方检察署等9个地方检察署的司法辖区均是跨越或分割所在县市，如台北市由台北、士林地方检察署分别管辖、新北市由4家地方检察署分割管辖。该类跨行政区划检察机关的设立原因，主要是由于历史个别时期案件激增，地方法院不得不设立分院，分院又随后改为地院，检察署随之设立。
2.根据案件类型集中管辖
台湾“智慧财产法院”是国际范围内第一个实行知识产权民事、行政和刑事案件“三审合一”诉讼模式的专门法院。根据台湾“智慧财产法院组织法”第2条及第3条规定，智慧财产法院管辖：（1）第一审及第二审民事诉讼事件；（2）第一审刑事判决不服而上诉或抗告的二审刑事案件；（3）第一审行政诉讼事件及强制执行事件；（4）其他依法律规定或经“司法院”指定由智慧财产法院管辖之案件。法院系统于2008年成立了智慧财产法院之后，台湾“智财产法院组织法”第5条对应设置智慧财产检察分署，各地方检察署检察官办理智慧财产刑事案件时，其对应的直接上级检察署检察长为台湾高等检察署智慧财产分署检察长。
3.根据侦办需求集中管辖
特侦组于2007年4月成立，2016年“台湾法院组织法”修正后删除特侦组条款，但特侦组在跨区域办案方面的探索值得我们思考和借鉴。特侦组办理涉及地区领导人、部会首长、高级军官的贪渎大案、重大选举违法行为、其他经“检察总长”指定交予侦办的特殊重大贪渎、经济犯罪、危害社会秩序案件。为确保独立性和公正性，特侦组办案直接突破管辖和审级的限制，其行使台湾地区检察官所有的法定职权，并以特侦组的名义直接起诉。
从上述三类跨行政区划管辖形态中，不难发现台湾地区并未将跨行政区划检察改革纳入2017年司法改革内容。原因有二：一是由于历史沿革问题，大部分地方检察署的司法辖区与行政区划早已不再重合，客观上不具有大规模推行跨行政区划改革的必要；二是大陆地区所关心的排除内外部干预司法因素的问题、提升专业化办案能力的问题，台湾地区检察机关一方面通过将检察官认定为官署，以检察官的个人行使职权的独立来排除司法干预，另外一方面采取“专股办案”和“专组办案”方式提升检察官的专业程度。
（二）台湾地区跨行政区划检察经验的镜鉴
1.跨行政区划检察改革应兼顾诉讼便利和司法资源
试点改革中，上海、广州、北京等地区试点单位不断扩大管辖范围。以上海市三分检为例，不仅将试点方案规定的八类案件全部纳入管辖，还通过会签文件的形式将集中管辖食品药品、环境资源、知识产权、走私、金融等案件。
然而，从台湾地区检察经验来看，本身已具备跨行政区划管辖属性的分院并无集中管辖各类案件之紧迫必要，盖因其司法辖区本身与行政辖区本身并不重叠，不存在地方干预司法的严重威胁。从司法的两个相对方来看：民众追求就近、简明地解决法律问题，司法机关据此可以考虑以人数、案件数为标准切割司法辖区；司法机关追求“小而专”，以扁平化的管理提升检察一体指挥的灵活性、提升检察官工作积极性，司法机关不宜追求“超级大院”，以免司法资源紧张。
2.专门检察院管辖的案件类型宜简不宜繁
就目前来看，“台湾高等检察署智慧财产分署”运作良好，三审合一的知识产权法律监督体系获得法律界认可。从这一点看，法律监督内容多并不是问题，只要监督的内容存在内在的联系或者专业上的一致性，反而可以使监督的各个领域互相补足、知识体系互相支撑。这一点，对强调“兜底管辖”扩张案件类型却不考察管辖案件之间内在联系的大陆试点单位而言，具有借鉴意义。
3.专门检察院管辖案件类型应有相对确定的标准
检视大陆地区跨行政区划检察改革，范围广阔的“兜底管辖”不仅罪名上缺乏逻辑关联，而且对内摊薄了个案办理所需司法资源，对外易与其他检察机关发生冲突——例如划走“大交通”案件可能直接降低属地管辖地区的认罪认罚业务数据，划走自侦案件将导致该地区该项业务数据显着低于其他未设立跨行政区划检察机关的地区等。
反观台湾地区检察机关三类跨行政区划检察管辖，其标准相对简单，易于把握。第一种类型以属地管辖为准，第二种类型属于对事管辖，第三种类型属于对人管辖，相对清晰明确，且均有明确边界，未赋予兜底扩张条款，确保了管辖的稳定与可预期，减少了司法系统内部因管辖发生的权力冲突。
五、跨行政区划检察改革之完善建议
（一）组织架构的完善进路
1.以铁路运输检察院为主、其他检察院为辅开展跨行政区划检察改革
就目前来看，选择铁路运输检察院作为主要改革试点单位具有充分充分理由：
第一，相比于林场、矿区、农垦区检察院无法真正跨行政区划的“套嵌式”司法辖区，铁路运输检察院的司法辖区属于“穿透式”，其在创立之初就在地理属性上跨越行政区划，为民众所熟知、接受，具备改革基础。
第二，铁路运输检察院具有遍及全国完整、独立的业务系统，全国共有70余所铁路运输检察院，均位于铁路枢纽处，既便于各省实施改革，也有利于民众诉讼时的交通便利。
其他专门检察机关中，油田、农垦、林区检察院由于其本身尚有地理上的司法辖区，大多不参与跨行政区划检察改革；派出监所检察院尚承担巡回检察任务，待巡回检察任务按照现行改革方案交回地级市院后，其作为基层院审级刚好与作为省院派出院的铁路运输检察院上下匹配，可以作为省级检察院派出院的下级院参与改革。
2.兼顾诉讼便利和“因位统一”开展改革
设立跨行政区划检察院是为了优化检察权配置，与地方检察院共同形成新的诉讼格局，要尽可能避免司法资源重叠。若在省以下设立1-2个基层跨行政区划检察院，再设立跨行政区划检察分院，不仅会增加人、财、物调配上的成本和难度，也可能造成不必要的司法资源浪费，不符合高效精简的原则。跨行政区划检察院的设置应把握以下几个要点：
第一，以案件的公平正义办理为第一要义，兼顾诉讼便利。以福建省为例，建议以设区市检察院的派出院作为基层检察院，管辖全省九地市跨行政区划一审案件。如福州鼓山地区检察院、龙岩市青草盂地区检察院，两个检察院刚好对应福建南北两个区域，便于按地域对案件进行初步分配。以福建省人民检察院的派出机构——福州铁路运输检察院作为省级以下的跨行政区划检察分院，可更名为“福建省第一地区人民检察院”，管辖二审案件。根据分院受理的案件量，若有必要，则可以增设“福建省第二地区人民检察院”作为福建省院的第二个派出机构，由两个跨行政区划检察分院分担全省的跨区域案件和特殊案件（组织架构图如下）。适当情况下，可对案多、人多的司法辖区就近拆分，保障诉讼便利和司法资源的优化配置。
第二，做到“因位统一”，在偏远地区、地方保护主义严重地区先行、深耕跨行政区划检察改革。要把改革的动因和辖区的实际情况相结合，避免出现交通枢纽跨区划管辖而山区不跨、发达地区“兜底管辖”而不发达地区放任自流的倾向。
（二）案件管辖的完善进路
在上述组织架构下，跨行政区划检察分院除了原先的涉铁案件，主要的案件来源是指定管辖。对于新增业务，则由跨行政区划检察院所在地的省级检察院指导。跨行政区划检察院无法避免诉讼便利和诉讼成本问题，案件大多具有专业性强、案情复杂、办案周期长等特点，无论是检察官异地调查取证、羁押、提审，还是当事人行使诉讼权利，跨行政区划检察机关的办案成本在总体上会高于地方检察机关。为了实现最大化的公平和公正，跨行政区划检察院的设置在一定程度上牺牲了效率和便利价值，这也是司法机关和行政机关的最大价值差别。因此，对于跨行政区划检察院的案件管辖，应以去地方化和专业化为导向，对于以下几类案件，不应照单全收，而应区分对待：
1.原涉铁检察业务，对应层级法院管辖的民事、行政诉讼监督案件，因法律目前尚未修改，故依然由原检察机关管辖，待改革完成后再行修改。
2.关系国家和公共利益，涉及范围广，案件影响力大，可能受地方干预或保护的案件，如跨区域的公益诉讼案件、跨区域的重大环境污染和危害食品药品安全的刑事案件、重大职务犯罪案件及关联案件。需要注意的是，不以罪名归属为标准，而是以案件影响和影响案件的因素作为管辖标准。
考虑到跨区域的公益诉讼案件、食药环案件往往犯罪行为发生地、损害结果地和被告人所在地都不一样，或涉及多地的行政监管部门，多地检察机关都具有管辖权。为避免管辖争议，减少一案一指定，由跨行政区划检察机关统一管辖最为合适。近年来，各地铁路运输检察院都进行了跨区域公益诉讼案件集中管辖的尝试。其中，北京四分院作为全国首家集中管辖公益诉讼的试点检察院，建立“基层院调查取证——四分院审查起诉——北京市院统筹协调”的一体化民事公益诉讼集中办理模式，并集中管辖县以上人民政府为被告的行政公益诉讼案件，成功办理首例大气污染、首例危害食品药品安全公益诉讼案件。上海的跨行政区划改革覆盖两级院，由上海三分院和基层院集中管辖环境、食药类刑事案件。
3.由专门法院管辖的特殊案件。目前，在北京、上海、广州都设立了知识产权中级法院，杭州设立互联网法院，北京、上海金融法院也已成型。知识产权和金融司法专业化和“三合一”（民事、行政、刑事审判合一）系统化将成为趋势，具备集中管辖基础。在改革试点阶段，可以考虑两种模式并行：一是就近原则，秉承诉讼便利的原则，由靠近专门法院的普通行政区划或跨行政区划检察院监督专门法院所办理的案件，避免出现一次调卷跑遍全省的问题。二是可由跨行政区划检察机关集中管辖知识产权和金融刑事案件、民事和行政监督案件，以此打开改革的突破口，在改革的过程确认“一对多”的复合型专门监督格局是否具有可持续性，有无复制和推广的可能。
4.“大交通”类案件。除铁路公安机关直接与铁路运输检、法机关对接业务外，民航、水运、海警、海关等非地方公安机关侦查的刑事案件，目前仍与行政区划的检察机关对接。“大交通”类案件虽然具有跨区域性、体系性和封闭性，但是案情简单、司法干预少，根据刑诉法规定，以犯罪地就近移交属地检察机关管辖即可。
5.司法人员职务犯罪侦查案件。14类自侦罪名的侦办线索一般是由办案人员在日常办案中发现和移送，“谁发现谁办理”的模式更有助于线索的快速流动和高效办理，也有利于属地管辖的检察机关开展侦查监督活动。司法人员职务犯罪侦查案件如遭遇司法干预风险，也可通过异地办理、指定管辖的方式解决问题，由跨行政区划检察机关办理无明显优势，不建议集中办理。
（三）专业化办案团队构建的完善进路
第一，对于承担大量对接任务的“小跨”型检察机关，可以适当放宽基层内设机构设定标准，以“多而小，小而专”的扁平化组织架构建立专业团队，科内分组，组内专股，打造专业办案团队。
第二，积极用好遴选和交流渠道、专家辅助人。一方面，以组织遴选的方式，集合类案办理人才，快速提升办理水准，另一方面，与普通行政区划检察院的优秀办案团队开展交流工作，利用检察一体化优势，补足专业短板。最后，通过专家辅助人制度细化案件审查，提升专业水准。
跨行政区划检察改革是为了实现司法权与行政权的分离，维护司法权的“中央事权”属性，提升司法队伍的专业化水平。各试点地区在多年的跨行政区划检察改革探索中，形成了不同的模式，各有利弊。然而，我们要清醒认识到，改革不是一味扩张，亦不是照单全收，我们要跳出思维定位甚至跳出现有模式，借鉴有益经验，为目前改革困境寻求解决之法，构建相对合理完善的跨行政区划组织架构，慎重确定案件管辖，以不断接近改革之目标。
