检察官员额制,表面看来似乎仅仅是一项关乎检察官人数规模、功能较为单一的制度设计,但实际上其设计和运作仍然贯穿和体现了检察权运作的基本原理。我国台湾地区实行检察官员额制经年,积累了较为丰厚的制度和实践经验,解读其中的关键性制度设计,对于我们当前正在进行的检察官员额制改革不无裨益。
检察官员额的配置属于司法行政权的范畴
在台湾地区,“司法官”的概念包括法官、检察官,两者同时被归入“中央政府”机关公务人员的范畴,因而,法官和检察官的员额数受“中央政府机关总员额法”的调整(台湾地区的法官被列为其中的第三类人员、检察官被列为第四类人员)。实务中,台湾地区的“中央政府机关总员额法”仅明确规定了第三类人员和第四类人员员额总数之上限,至于各级法院法官和检察署检察官的员额数具体如何配置,则由其各自所属一级机关(即“司法院”和“行政院”)在员额总数内自行往下分派。
台湾地区践行孙中山先生倡立的“五权宪法”理论,强调行政权、立法权、司法权、弹劾权、考试权,各自独立运作并互相监督制衡。其中,台湾地区的检察机关虽然在功能上被视为广义的司法机关的范畴,但在组织体系上却历来隶属于“行政院”的“法务部”,因而,与台湾地区各级法院配置的法官员额数由“司法院”在“中央政府机关总员额法”规定的最高限额内自行决定不同,台湾地区“最高法院检察署”以及地方各级法院检察署所应配置的检察官员额数,并非检察机关可自主决定之事项,而被视为司法行政权的范畴,只能由检察系统名义上的主管行政上级——“行政院”(“法务部”并非一级机关)来决定。实务中台湾地区“最高法院检察署”和地方各级法院检察署应配置之检察官的员额数,均由“法务部”核定后报“行政院”人事行政总处决定。
此外,由于台湾地区的检察官还需要通过法官、检察官资格考试后录取,因此,若检察机关内部因为检察官离职、退休等出现员额空缺时,或者需要新增加检察官员额时,“法务部”还需要会办“考试院”的“考选部”,提出需要增补的员额数并协商确定考试录取人数。
检察官员额数的计算方法和标准
在台湾地区,根据案件数来确定各级检察机关应配置之检察官的员额数,被认为是最公平、合理的方法,因而,实务中各级检察机关的检察官员额数,基本是参考案件数来确定的,且每年都在调整、变化。其中,台湾地区“最高法院检察署”以及花莲(东)、台中(中)、台南(南)等三个高分检,因为并不直接承办基层案件,因而其检察官员额数总体上是相对固定的(2015年,“最高检察署”检察官员额数为19人、高分检检察官员额数为181人,共200人,但“最高检察署”特侦组检察官不占“最高检察署”的员额),每年略有微调但变化不大。实务中其检察官员额数的调整,主要取决于各年度“换防”、调动的检察官人数的多寡。台湾地区“法务部”每年在对“最高法院检察署”和高分检检察官进行例行调动时,亦会根据当年度的调升人数,适度作出调整、平衡,但原则上都控制在核定的检察官员额数之内。
至于处于基层的各地检署的检察官员额数,则因为案件数量的多寡而有分级别,原则上直接承办的案件数量越多,配置的检察官员额数也就越多。例如,台北地检署是目前台湾各地检署中检察官员额数最多的,盖因其直接承办的案件数(一年三万多件)在台湾号称第一。虽然根据案件数配置检察官员额数,是相对公平、合理的方案,但亦并非绝对,因为对于检察官的办案工作量计算而言,除了案件数量之外,案件本身的疑难、复杂程度,也是一个重要因素。例如,金门地检署与台北地检署相比,前者规模远小于后者,无论如何计算,金门检察官的办案数量和难度,都绝对无法和台北检察官相比。目前台湾各地检察署的检察官员额总数为1161人(2014年),由于实践中案件量每年都在发生变化(总体上呈上升态势),因而台湾地区各地检署的检察官员额数每年都要检讨,通常像台北地检署这样的大署,案多又繁杂,每年都会向其主管上级“法务部”申请增加检察官员额,但成与不成、给与不给,就要看“法务部”的评估和态度了。
检察官如何才能“入额”
根据台湾“法官法”的规定,所谓“检察官”一职,包括了候补检察官、试署检察官和实任检察官。台湾地区的候补检察官、试署检察官本身也属于检察官序列,是员额制内的检察官,具有独立办案权(实务中,候补、试署检察官一般只承办简单案件)。
在台湾地区,经法官、检察官考试及格,即有资格被任用为候补检察官。台湾地区的“法务部”内设有检察官遴选委员会,通过检察官资格考试者,经检察官遴选委员会任用即可担任候补检察官,任用为候补检察官即可视为“入额”。候补检察官的候补期间为五年,候补期间届满,应陈报“法务部”送请检察官人事审议委员会审查其服务成绩(包括学识能力、敬业精神、办案品质、品德操守及身心健康情形),审查及格者予以试署,即担任试署检察官,试署期间一年。试署期满时,再陈报“法务部”送请检察官人事审议委员会审查,审查及格者,开始担任实任检察官。经检察官人事审议委员会审查为不及格的,应予两年之内再予考核,报请审查,仍不及格时,停止其试署、候补并予以解职。
此外,根据台湾地区法官法的规定,曾任公设辩护人六年以上,或者曾实际执行律师职务六年以上,成绩优良,具拟任职务任用资格,又或者公立或经立案之私立大学、独立学院之法律系或其研究所毕业曾任教育部审定合格之大学或独立学院之专任教授、副教授或助理教授合计六年以上,讲授主要法律科目二年以上,有法律专门着作,具拟任职务任用资格的,经遴选为检察官的,先任用为试署检察官,试署期间两年,试署期满时,陈报“法务部”送请检察官人事审议委员会审查,审查及格者,始授实任检察官。因此,对于上述人等而言,其被任用为试署检察官即可视为“入额”。
至于曾经担任候补、试署、实任法官或检察官,又经遴选为检察官的,则应分别任用为候补、试署、实任检察官。例如,之前曾任试署检察官,但随后离职,后又被遴选为检察官的,则仍应任用为试署检察官,其被任用为试署检察官即视为“入额”。
检察长是否“入额”
在台湾地区,关于检察长是否“入额”的问题,是个伪命题。因为,在台湾地区检察机关的组织体系中,检察长一职是由检察官兼任的,即检察官兼任检察长,这意味着台湾地区的检察长在法律上具有双重身份:首先,他(她)是检察官,具有检察官身份,即检察长如同其他检察官一样,享有“法律”赋予检察官的所有职权,他可以检察官的身份亲自承办具体案件(这是检察长行使职务收取、移转权的基础);其次,他(她)是检察机关的首长——检察长,他依“法”享有对本机关内部的最高行政事务管理权和最高业务指挥权。因而,台湾地区的检察长一定是“入额”的,因为,若非员额制内的检察官,则他(她)根本没有担任检察长的资格和可能。
台湾地区之所以强调检察长必须“入额”,只能由员额制内的检察官兼任检察长,是因为“检察长”一职,不仅是台湾检察机关内部的最高行政职位和职级,同时还享有对所属检察官承办之检察业务的指挥监督权和职务收取、转移权,系检察权运行的最高指挥层级,若检察长不“入额”、不具有检察官身份,则根本无法行权,所谓“检察长”一职也就名不副实。更为严重的是,检察长不“入额”,可能导致检察机关因为缺乏最高指挥官和决策者而陷入盲动和混乱。故而,检察长必须入额,只能由检察官兼任检察长。这一点也是检察机关区别于一般行政机关之处。
但要注意的是,在台湾地区,检察长虽然要“入额”,但原则上并不承办具体案件,台湾地区“法务部”既不硬性要求检察长必须亲自办案,实务中也不考核检察长的办案量,这是因为,首先,由于角色和职能的差异,“检察长”一职主要承担着检察机关内部的行政事务管理职责和业务指挥监督职责,因而,办案并非其核心工作,甚至不是其主要工作。办案能力强,并不能表明其就是一个合格的检察长,相反,检察长应当将其主要精力放在检察机关内部的行政事务管理和业务指挥监督上,判断、考核一位检察长是否称职,关键是看其对检察机关内部的行政事务管理和检察业务的指挥监督是否到位,而不是亲自办案的数量。其次,台湾地区虽然并不强调检察长亲自承办案件,但因为其需要履行业务指挥监督职责,对一线检察官承办的具体个案行使指挥监督权,因而实际上检察长很多时候也在办案,只不过并非直接承办案件而是指挥办案,对于侦查案件而言,指挥办案可能比具体承办案件更为重要。当然,在特殊情况下,例如,检察长对案件行使职务收取权时,检察长亦可亲自承办该案件,但这在台湾司法实务中相当少见,即使检察长不同意承办人的意见,也更多是行使职务移转权,即将争议案件移转由其他检察官承办,而甚少自行接办,这主要是基于工作精力和工作重点方面的考虑。
检察官员额与检察官职务相分离
在台湾地区,检察官是一项法律(司法)职务,而检察官员额则是一个配置于检察署的工作岗位,两者是相对分离的,检察官调离其工作岗位,并不会导致其法律职务的解除。例如,检察官个人可能因为调派司法研修所担任教习或调任“法务部”从事行政管理工作而离开原工作的检察署,脱离办案岗位。此时,该检察官因为已经离开原检察署并脱离办案岗位,不可能再占据原检察署的检察官员额,原检察署遂出现员额空缺,“法务部”可能会从其他地方调任检察官来填补这一空缺。但另一方面,被调职的检察官的法律职务却并不会因此而被解除,他(她)仍然将享受检察官的薪酬包括司法加给。这表明,台湾检察官的法律职务与员额是脱钩的,只要检察官的法律职务未被解除,即使未在办案岗位,仍然将享受检察官的薪酬待遇。
之所以如此规定,一方面是严格贯彻对检察官的司法独立性保障,即检察官的法律职务受法律保护,一经任用,非法定理由不得免除。另一方面,检察官之所以从办案岗位调任行政岗位工作,本身系受上级指挥、调派之结果,换言之,检察官是服从上级指令转任行政工作,并非贬黜,怎么能够因为检察官服从上级指挥、调派,反而降低其薪酬待遇呢?若是如此,上级完全可能借调派工作岗位之名行“打压”检察官之实。况且,在同一机关内部,具有同样身份和资历之人,却仅仅因为工作岗位不同,即导致薪酬待遇上的较大差距,也容易滋生内部矛盾,使士气低落。当然,如果检察官的法律职务被解除或检察官个人自行辞职(即辞去其法律职务),则自当不再享受检察官的薪酬待遇。
(作者分别为四川大学法学院教授;广东省佛山市顺德区人民检察院检察长)
